Työvoimapalvelun mahdollisuudet uudessa kuntapohjaisessa järjestelmässä
Robert Arnkil
Psykologian lisensiaatti
Tietoa kirjoittajasta
Psykologian lisensiaatti, väitöskirjatutkija Robert Arnkil on arvioinut useaan otteeseen Suomen työvoimapalvelujen uudistuksia, kuntien työllistämiskokeiluja, EU:n rakennerahaston toimintaa ja ohjauspalveluja sekä Suomessa että kansainvälisesti. Arnkil on ollut Euroopan työllisyysasioiden seurantakeskuksen (EEPO) asiantuntijaverkoston jäsen 2010 – 2015.
Suomi on matkalla kunnallistettuihin työvoimapalveluihin monimutkaisessa tilanteessa
Suomi on siirtymässä kunnallistettuihin työvoimapalveluihin vuoden 2025 alusta. ”Roolimallina”’ tässä on ollut Tanska, joka ainoana maana maailmassa kunnallisti työvoimapalvelut vuonna 2007, joten Tanskalla on tästä liki 20 vuoden kokemus.
Suomella on edessään monia vaikeita työelämään ja työllisyyteen liittyviä ongelmia. Työelämä, työmarkkinat, yritysten rekrytointi- ja osaamistarpeet ja ihmisten työurat ja työsuhteet ovat moninaistuneet, eli tulleet monimutkaisemmiksi. Moninaisuuden kohtaaminen vaatii räätälöityjä ja yksilöllisiä ratkaisuja. Tämä puolestaan asettaa paineita niin politiikalle, resursseille, johtamiselle kuin henkilökohtaisten palvelujen palvelukyvylle. Yksilöllinen palvelu on resurssi-intensiivistä, vaikka palvelujen digitalisoinnista voi saada merkittävää vetoapua.
Suomi kohtaa tämän moninaisuuden pulmallisessa tilanteessa. Suomen työvoimavarat ovat niukkenemassa, työttömyys on pysytellyt korkealla tasolla ja pitkäaikaistyöttömyys on kroonistunut. On myös aloittaista työvoimapulaa. Työperäinen maahanmuutto, vaikka sitä onnistuttaisiinkin lisäämään, ei riitä ongelmiamme ratkaisemaan. Suomen olisi saatava työvoimavaransa nykyistä paremmin mobilisoitua. Työvoimaa tulisi laajentaa nostamalla osaamista ja työkykyisyyttä. Huolehdittava olisi tietenkin myös työssäolevan työvoiman osaamisen uusimisesta ja työkyvystä.
Avaako kunnallistaminen tämän ristiriitaisen tilanteen edessä jotain uusia mahdollisuuksia ennen kaikkea henkilökohtaisten palvelujen ja niiden yhteistyön, eli ekosysteemin (kuten sitä on alettu nimittä) suhteen? Mitä Tanskan kokemukset kertovat ja mihin suuntaan siellä kunnallistamisessa ollaan juuri nyt menossa? Tätä tarkastellaan seuraavassa vasten ajankohtaista Tanskan reformi- ja tutkimuskeskustelua.
Moninaistuminen ja sen kohtaamisen dilemmat
Moninaistuminen koskee kaikkia
Työelämän ja työurien moninaistuminen on tuottanut sellaista monimutkaistumista, jota ihmisten, yritysten ja työvoimapalvelujen on vaikea hahmottaa.
Ihmiset tarvitsevat eri elämänvaiheissa tietoja, ratkaisuja, ideoita, koulutusta, ohjausta ja kokeilumahdollisuuksia, kuten myös yritykset uudistaessaan rekrytointitoimintaansa. Erityisen tärkeää tämä on ihmisille, joilla on erilaisia terveyteen, osaamiseen ja sosiaaliseen osallisuuteen liittyviä rajoitteita. Toiminnot näiden rajoitteiden voittamiseksi ovat palvelusysteemissämme hajallaan ja tarvitaan uudistamista kohti parempaa yhteistoimintaa.
Ratkaisuja tarvitaan yrityksille, jotka uhkaavat jäädä häviäjiksi kilpaillessaan niukkenevista työvoimavaroista –varsinkin pienemmille yrityksille, joilla ei ole aikaa eikä välttämättä osaamista rekrytointinsa uudistamiseen. Valveutuneet yritykset ovat alkaneet kurkottaa syvemmälle rekrytointiprosesseihin aina nuorten työelämäasenteita myöten koulutusaikana ja uudistamalla työelämään tutustumista ja työhön perehdyttämistä. Esimerkiksi Saksan oppisopimuskoulutuksen menestyksen (ja yritysten siihen investoinnin) yksi tärkeä syy on se, että yritykset ovat nähneet sen pitkällä aikavälillä keinoksi varmistaa rekrytointiväyliään.
Moninaisuuteen vastaamisessa on dilemmoja: nokka irtoaa, pyrstö tarttuu
Moninaisuuteen vastaamisessa on työvoimapolitiikassa ja työvoimapalveluissa läpi vuosikymmenten ollut dilemma: Yhtäältä tulee vastata ajankohtaisiin ja nopeasti muuttuviin työelämän tarpeisiin ja ihmisten nopeaan työllistämiseen. Toisaalta on ratkaistava ihmisten eri elämänvaiheissa ilmenevien esteiden voittaminen ja toimintakyvyn ongelmat, mikä vaatii usein enemmän aikaa ja eri tahojen monivaiheista yhteistyötä. Molempia tarvitaan, mutta miten tehdä molempia yhtä aikaa? Tämä asettaa myös paineita sille, miten henkilöasiakkaan tai yrityksen tilanne ja tarve tunnistetaan henkilökohtaisissa palveluissa oikein ja osataan rakentaa räätälöity toimintakokonaisuus ja myös seurata sen vaikuttavuutta.
Perinteinen pohjoismainen aktiivinen työvoimapolitiikka on painottanut kokonaisvaltaista, osaamista ja toimintakykyä vahvistavaa politiikkaa, mutta sen vaikuttavuudessa ja vaikuttavuuden osoittamisessa on kuitenkin sen moniulotteisuuden ja monitoimijaisuuden vuoksi ollut ongelmia. Malli on myös kallis ja sen rahoittaminen on tuottanut hyvinvointivaltiolle kasvavia vaikeuksia. (Reformikomissio 2024, Bredgaard ja Rasmussen 2022.)
Perinteinen laaja malli on tullut haastetuksi suoraviivaisemman, anglo-saksisista maista alkaneen, nopeaa lopputulosta (työllistymistä) painottavan ”työ ensin” politiikan toimesta, johon on liittynyt velvoittavan aktivointipolitiikan kiristäminen. Tässä vaarana on puolestaan, että vaikeassa työmarkkina-asemassa olevat uhkaavat jäädä palvelujen katveeseen. Työvoimapolitiikka on niin Tanskassa kuin Suomessakin (ja monessa muussa maassa) keinunut näiden mallien välillä.
Vaikuttavuuden mustan aukon ongelma
Nopeaa työllistymistä tietenkin tarvitaan. Kriittinen tutkimus kuitenkin osoittaa, että jos työvoimapolitiikan ja työvoimapalvelujen painopiste on liikaa nopeassa lyhyen aikavälin työllistymisessä, on vaarana kermankuorinta eli palvelun kohdistuminen helpommin työllistyviin. Samalla on vaarana, että laiminlyödään työvoiman laajentaminen eli vaikeammin työllistyvien ja ylipäänsä moniulotteisemmat palvelut.
Tanskalaiset tutkijat huomauttavat, että vaikuttavuustutkimusten ongelmana on yleisesti ollut se, että ne kohdistuvat pääasiassa lyhytaikaisiin statusmuutoksiin yksilötasolla, kuten välittömään työllisyysvaikutukseen. Pidemmän aikavälin vaikutukset esimerkiksi eri työnhakijaryhmien sosiaalisten tilanteiden ja olosuhteiden suhteen ovat jääneet vähemmälle tarkastelulle. Tätä nimitetään työvoimapoliittisessa keskustelussa vaikuttavuuden ”mustaksi aukoksi”, eli monivaiheisen palveluprosessin vaikuttavuus jää katveeseen. (Bredgaard 2015.) Toisin sanoen tarvittaisiin lisää sellaista vaikuttavuustutkimusta, joka tavoittaisi paremmin asiakkaiden keskipitkän ja pitkän aikavälin muutoksia (Andersen ja Breidahl 2023, Andersen 2020, Pollitt 2013).
Jos painopiste työvoimapolitiikassa ja työvoimapalveluissa on puolestaan yksipuolisesti työllistyvyyttä edistävässä palveluprosessissa, työvoiman laajentamisessa ja sen välituloksissa, voi lopputuloksen saavuttaminen (työllistyminen avoimille markkinoille) jäädä vaille tarvittavaa huomiota. Tämä voi johtaa siihen, että työnhakijan tilanne ikään kuin ”lukkiutuu”, eli hän jää pitkiksi ajoiksi välityömarkkinoiden toimenpiteisiin pääsemättä avoimien markkinoiden työpaikkaan.
Olisi myös tärkeää kuunnella henkilökohtaisen palvelun työntekijöiden kokemuksia ja ideoita palvelun kehittämisestä. Tarvitaan lisää tietoa siitä, miten henkilökohtaisten palvelujen palveluprosessi todellisuudessa toteutuu – miten palvelukontakti ja palvelusuunnitelma ja sen jälkeiset palvelun vaiheet (palveluketjut) toteutuvat. Tämä on erityisen tärkeää vaikeassa asemassa olevien ja monitahoisia ongelmia omaavien asiakkaiden kohdalla (Rosholm et. al. 2019).
Tanskan kokemukset ja uusi vaihe kunnallistetuissa työvoimapalveluissa
Kunnallistaminen on pohjoismaissa paradigmaattinen muutos työvoimapalveluissa
Suomen työvoimapalvelujen kunnallistamisen ”roolimallina” on ollut Tanska, joka kunnallisti valtiolliset työvoimapalvelut vuonna 2007.
Oli erilaisia syitä, miksi Tanska kunnallisti työvoimapalvelut. Yksi syy oli se, että työttömyystuet haluttiin yhden toimijan alle. Ennen kunnallistamista Tanskassa ansiosidonnaista työttömyysturvaa saavat työnhakijat olivat valtion työvoimatoimistojen asiakkaita ja työmarkkinatukea vastaavaa tukea saavat kuntien sosiaalitoimen asiakkaita. Tämä haluttiin yhtenäistää. Suomessahan molemmat asiakasryhmät ovat olleet työvoimatoimiston asiakkaita.
Toinen syy on vahvassa tanskalaisessa ”paikallisdemokratiaeetoksessa”– haluttiin, että palvelut ovat lähellä ja kunnallisdemokratian alla. Työllisyysasioiden yhteydessä Tanskassa puhutaan säännönmukaisesti kansalaisista siinä missä Suomessa puhutaan ”asiakkaista”.
Uudistukseen liittyi Tanskassa (kuten kunnallistamiseen myös Suomessa) odotuksia siitä, että kunnat saisivat paikalliset ja alueelliset voimavarat paremmin yhdistettyä työllisyyden ja työmarkkinakelpoisuuden1 edistämiseen ja ihmisten ja yritysten tuntemus antaisi paremmat lähtökohdat palvelujen räätälöinnille ja innovoinnille (Tulevaisuuden työllisyystoimet asiantuntijaraportti 2024).
On kuitenkin tärkeää todeta, että kunnallistaessaan työvoimapalvelut vuonna 2007, Tanska myös rationalisoi kuntarakenteensa yhdistämällä kuntia niin, että niiden määrä väheni 230:stä 94:ään. Tämä tehtiin, jotta saataisiin elinvoimaisempia kuntia ja luonnollisemmat työmarkkina-alueet. Suomessa tämä rationalisointi on vielä kesken. Lisäksi Suomessa toteutettiin hyvinvointialueuudistus, jossa siirrettiin terveys- ja sosiaalipalvelut pois kunnilta. Tanskassa perusterveydenhuolto ja sosiaalipalvelut ovat edelleen kuntien tehtäviä. Suomen rakenteet ovat siten kokonaisvaltaisen työvoimapalvelun ja työmarkkinakelpoisuuden edistämisen suhteen lähivuosina väistämättä murroksessa.
Yhtä kaikki, Suomessakin, työvoimapalvelujen kunnallistaminen on merkittävä, suorastaan paradigmaattinen muutos. Pohjoismaisen kunnan yhteiskuntapoliittiset vastuut ovat hyvin laajat kansainvälisesti katsoen ja kunnilla on vahva autonomia. Työvoimapalvelut sijoittuvat kunnallistamisen myötä uudella tavalla työmarkkinoiden ja kuntien elinvoimapolitiikan kokonaisuuteen.
Työllisyyden näkökulmasta elinvoimaisen kunnan on löydettävä hyviä pitkän aikavälin ratkaisuja työvoimavarojen kehityksen (kuten osaaminen ja työkyky), elämänuran aikaisten siirtymien (kuten siirtyminen koulutuksesta työelämään, työttömyydestä työhön, kuntoutuminen takaisin työhön jne.) ja syrjäytymisen ehkäisyn alueilla. (Hemerijk 2018).
Valtiolliset työvoimapalvelut eivät siten vain sellaisenaan siirry yhdeksi kunnan funktioksi, vaan sijoittuvat uudella ja kokonaisvaltaisemmalla tavalla kunnallisen ja alueellis-paikallisen yhteistyön ekosysteemiin. Kunnallistamisen mahdolliset hyödyt voivat realisoitua vain, jos tämä onnistuu.
Minne Tanska on nyt matkalla kunnallistetulla mallillaan?
Tanskan työvoimapalvelujen kunnallistamisen matka ei ole ollut yksinkertainen, vaan Tanska on useaan kertaan reivannut kurssiaan keskushallinnon ja paikallisen autonomian sekä kuntien työvoimapolitiikan ja palvelujen toteuttamisen vapausasteen suhteen.
Tanskan pitkän aikavälin joustoturvamalli (flexicurity) on ollut perinteistä pohjoismaista osaamista ja toimintakykyä painottava ’osaaminen ensin’, learnfare-malli, johon on viime vuosikymmeninä kuitenkin omaksuttu aktivointia ja nopeaa työllistymistä painottavia, anglo-saksisista maista peräisin olevia ’työ ensin’, workfare elementtejä. Ei kuitenkaan yhtä voimakkaina kuin esimerkiksi Britanniassa.
Tanskan hallitus antoi 2022–2023 laajan tehtäväannon Tanskan yhteiskuntapolitiikan uudistamisesta nk. reformikomissiolle2, joka tuli siihen tulokseen, että tanskalainen malli, niin menestynyt kuin se onkin, ei ole onnistunut monien vaikeammassa asemassa olevien tilannetta edistämään. Ansiosidonnaisella työttömyysturvalla olevien tilanne parani kyllä merkitsevästi, mutta on ryhmiä, joiden työllistyminen on jämähtänyt paikoilleen. ”Pohjoismainen malli on hyvä yhden ongelman ratkaisemisessa, mutta ei monen yhtäaikaisen ongelman ratkaisemisessa.” Komission mukaan tarvittaisiin myös vaikuttavuustutkimuksen monitieteellisyyden vahvistamista, jotta paremmin tavoitettaisiin työllistymisen moniulotteisuus, monimutkaisuus ja pitkän aikavälin vaikutukset työllistymiseen, osaamiseen, työkykyyn ja osallisuuteen.
Reformikomission työn jatkaminen nimenomaan Tanskan kunnallistettujen työvoimapalvelujen uuden vaiheen suunnittelemiseksi annettiin vuonna 2023 laajalle asiantuntijaryhmälle, joka julkisti mietintönsä ”Tulevaisuuden työllisyystoimet” -asiantuntijaraportin kesäkuussa 20243. Osa näiden kahden reformikomission esityksistä on jo pantu toimeksi, osa on vielä toteuttamatta tai harkittavana.
Tulevaisuuden työllistämistoimet -asiantuntijaryhmän esitys on varsin radikaali. Siinä tärkeimpänä viestinä on, että kuntien toimintavapautta työvoimapolitiikassa ja asiakaspalvelussa tulee olennaisesti lisätä ja keskushallinnon säätelyä vähentää. Palveluprosesseja on kevennettävä ja toiminnan läpinäkyvyyttä on lisättävä ja kasautunutta byrokraattista painolastia vähennettävä. Samalla kustannuksia on saatava alas.
Nykyiset työvoimatoimistot (eli työvoimakeskukset, kuten niitä Tanskassa nimitetään) lakkautetaan ja kunnille tulee vapaus organisoida työllisyyttä edistävät toimet parhaaksi katsomallaan tavalla. Työllistämistoimet ankkuroidaan kuitenkin edelleen kunta-alustalle ja kuntaekosysteemiin.
Yksityiskohtaisen palveluprosessien sääntelyn, kuten tapaamistiheys ja työpaikkojen hakeminen, sijaan halutaan painottaa yksilöllistä harkintaa ja työllistämisen tuloksia. Kaavamainen aktivointi on turhauttanut toimintakykyisiä asiakkaita, eikä toisaalta ole ollut riittävää vaikeassa asemassa oleville. Siis pois mikromanageerauksesta ja olennaisesti lisää toiminta- ja harkintavapautta henkilökohtaisten palvelujen asiantuntijoille. Työvoimapalveluissa halutaan painottaa enemmän yksilöllisyyttä, kansalaisten tarpeisiin vastaamista ja heidän tilanteisiinsa sopivia toimenpiteitä. Avainsanana on arvokkuus (værdighed), eli ihmisarvoisen työvoimapalvelun tarjoaminen. Tätä keskustelua ihmisarvosta avataan tuonnempana.
Vuosien mittaan useiden reformien ”kerrostumisen” myötä on syntynyt toiminnan liiallista monimutkaisuutta ja ristiriitaisuutta, jossa on niin kansalaisten, yritysten, työvoimaviranomaisten kuin päättäjienkin vaikea navigoida. Esityksiin kuuluu ylipäätään toiminnan merkittävä yksinkertaistaminen ja läpinäkyvyyden lisääminen.
Keskushallinnon (Tanskassa työministeriö ja työvirasto STAR) roolia on tarkoitus painottaa yhä enemmän tukemaan kuntien toimintakykyä ja oppimista tiedonhallinnan, kannustavien vertailujen ja keskinäisen oppimisen kautta. Uudistusesitykseen kuuluu myös radikaali kustannusten vähentäminen (3 miljardin DK säästöt vuoteen 2030 mennessä).
Säästöjä on ennakoitu syntyvän siitä, että suuremman toimintavapauden myötä kunnat voivat luoda vaikuttavampaa yhteistyötä niin julkisten kuin yksityisten kumppaneiden kanssa. Säästöjä ja tehokkuutta ennakoidaan syntyväksi myös palveluprosessien yksinkertaistamisen ja paremman yksilöllisen kohdentamisen myötä. Tämä johtaa väistämättä myös henkilöstövähennyksiin, joten edessä on todennäköisesti vaikea rationalisoinnin ja vaikuttavuuden yhtälön ratkominen.
Palvelun ihmisarvoisuuskeskustelu Tanskassa
Tanskan uuden reformin valmistelussa tutkittiin myös sitä, miten ihmisarvoista (værdig) kohtelua työllistämisessä saadaan ja miten sitä voisi lisätä (Pulz ja Hansen 2024).
Tutkimuksen taustalla oli varsinkin Tanskassa koettu laaja tyytymättömyys merkityksettömäksi koettuun ja kaavamaiseen aktivointiin, josta kärsivät niin toimintakykyiset, kuin heikommassa asemassa olevat työnhakijat. ”Aktiivisuusparadigmassa” koettiin olevan liikaa ”puskua” ja arvotonta kohtelua. Vuonna 2020 silloinen pääministeri nosti ihmisarvoisen kohtelun tärkeäksi tavoitteeksi: ”Ihmisarvoinen tapausten käsittely kaikille.” Ihmisarvon nostaminen tärkeäksi teemaksi heijastaa tanskalaisessa kulttuurissa vahvasti esiintyvää kansalaiseetosta, joka ilmenee myös siinä, että työvoimapalveluissakin puhutaan aina kansalaisista, eikä asiakkaista.
Kunnilta edellytettiin ihmisarvoisuustavoitteiden sisällyttämistä työllisyyssuunnitelmiin ja tutkimus teki seuranta-analyysin kaikkien 94 kunnan työvoimakeskusten työllisyyssuunnitelmista. Tutkimus osoitti, että ihmisarvo esiintyi suunnitelmissa vaihtelevasti (ja kolmanneksella ei lainkaan) ja ihmisarvoisuus tulkittiin kunnissa eri tavoin. Työmaata siis riittää tulevaisuudessa.
Tutkimuksessa analysoitiin, millaisia ihmisarvon käsityksiä kunnissa esiintyi. Niitä löydettiin neljää päätyyppiä:
- Ihmisarvo viestintänä ja kohtaamisena, eli kohteliaana ja kunnioittavana vuoropuheluna, dialogisena suhteena kansalaiseen. Kansalaisten tulisi kokea tulleensa kuulluksi ja toiminnan ja päätösten tulisi olla ymmärrettäviä ja läpinäkyviä. Tällainen toiminta edellyttää keskustelutaitojen parantamista ja laadun seurantaa.
- Ihmisarvo yksilöllisenä palveluna, toimenpiteinä, jotka perustuvat asiakkaan tarpeiden kokonaisvaltaiseen ymmärtämiseen, jossa kansalainen on oman elämänsä asiantuntija ja ratkaisujen kanssaluoja. Yhteydenpidon tulee olla joustavaa ja toimenpiteet tulee muotoilla ja eriyttää yksilöllisesti sekä tukea kansalaista itsensä auttamisessa.
- Ihmisarvo työnä, työllisyytenä. Työ on olennainen ihmisarvon elementti ja identiteetin lähde ja siksi on tärkeää tähdätä työn saantiin, eli palvelun lopputulokseen.
- Ihmisarvo oikeusvarmuutena, eli lakien noudattamisena, tasa-arvoisena kohteluna, oikeusvaltion toimintana. Kansalaiset tuntevat päätösten taustat ja yhteiset periaatteet.
Summa summarum: Ihmisarvoinen palvelu on yksilöllistä, inhimillistä ja työnhakijalle merkityksellistä ja kunnioittavaa palvelua, jossa asiakas on itse aidosti mukana ratkaisuja luomassa.
Tanskalaisen tutkimuksen mukaan näin pääosin kansalaiset henkilökohtaisen palvelun ovatkin kokeneet, mutta myös, että palvelua toteuttavaa virkailijaa rajoittavat liian usein säännökset, jotka vaikeuttavat yksilöllisen ja merkityksellisen palvelun toteuttamista. Kuten edellä todettiin, Reformiesityksen mukaan vuosikymmenten myötä tehdyt uudistukset ovat kerrostuneet liian byrokraattiseksi, usein ristiriitaiseksi ja monimutkaiseksi kokonaisuudeksi.
Pulz ja Hansenin tutkimus muistuttaa, että ihmisarvon kokemus on moniulotteinen asia, johon vaikuttavat niin yksilölliset, sosiaaliset, taloudelliset kuin poliittiset olosuhteet. Ihmisarvon kokemus ei rajoitu vain tapaamisiin työvoimatoimistoissa, vaan tapahtuu useilla eri elämänalueilla. Tämä monitahoisuus edellyttää, myös palveluissa, ihmisten tilanteiden ymmärtämistä kokonaisuutena ja palvelukäytäntöjen jatkuvaa kehittämistä. Tutkijoiden mukaan tämä puolestaan edellyttää henkilökohtaisten palvelujen tärkeyden ja toimintakyvyn vahvistamista.
Suomalaisessa työvoimapalveluja koskevassa keskustelussa ihmisarvoinen kohtelu ei ole noussut näin voimakkaana teemana esiin, mutta työvoimapalvelujen kunnallistamisen yhteydessä se voisi olla luonteva ja tärkeä teema.
Työvoimapalvelun ammattitaidon, palvelukyvyn ja toimintavapauden lisääminen
Moninaisuuden kohtaamisessa henkilökohtaisen palvelun asiantuntijoiden palvelukyky on vaikuttavuuden parantamisen avaintekijä. Tanskan kunnallistettujen työvoimapalvelujen reformiesityksen yhteydessä on henkilökohtaisten palvelujen palvelukykyä analysoitu artikkelissa Ammattimaisuus, refleksiivisyys ja ihmisarvo työllistämistoimissa (Kongsgaard 2024).
Tanskalaisessa – ja myös muussa kansainvälisessä keskustelussa – on todettu, että työllistäminen on kompleksinen tehtävä, joka vaatii monimuotoista ammattitaitoa. Työvoimapalvelujen siirtäminen valtiolta kuntiin on synnyttänyt tarpeen tulkita uudelleen, mitä tämä ammattitaito on. Työvoimapalvelu ei ole missään maassa ollut ”yksi ammatti”, vaan alan asiantuntijoilta löytyy useita koulutus- ja työtaustoja, tyypillisimpänä sosiaaliala. Ammatillinen tausta on kuitenkin jatkuvasti moninaistunut ja työllistymisen edistäminen on tullut elementiksi moniin yhteistyöekosysteemiin liittyviin ammatteihin ja työtehtäviin, kuten koulutusalalla ja terveydenhuollossa. Käynnissä onkin työllisyyttä edistävän ammattitaidon uudelleenmuotoilu.
Kongsgaard nostaa esiin myös, että työnvälittäjät työvoimatoimistoissa eivät ole vain työn välittäjiä, vaan toimintapolitiikan välittäjiä. Organisaation ammatillisessa tehtävässä (Evetts 2013) tasapainotetaan poliittiset tavoitteet, kansalaisten tarpeet käytettävissä olevien resurssien puitteissa – parhaimmillaan yksittäisen ihmisen ihmisarvoa kunnioittaen, kuten tanskalainen keskustelu on nostanut esiin.
Tanskan työvoimapalvelujen kunnallistamisen aikana on työvoimapalvelujen prosessia, haastattelujen ja työn hakemisen määriä pyritty keskusjohtoisesti ja standardein tarkasti määrittelemään, ymmärrettävänä pyrkimyksenä varmistaa toiminnan yhtenäisyys (Työllisyyden tulevaisuus 2024). Tämä ei kuitenkaan riitä moninaisuuden kohtaamiseen.
Tarvitaan tietoa siitä, mitä asiakasprosesseissa todella tapahtuu, miten se saadaan toimivammaksi. Tässä tarvitaan henkilökohtaisten palvelujen harkinta- ja toimintavapauden ja lisäämistä. Palvelun vaikuttavuuden kannalta asiantuntijan yhteistyösuhde kansalaisen kanssa ja kyky valita ja ajoittaa toimenpiteet on ratkaisevan tärkeää. Toisin sanoen palvelun ammattilainen on itsessään osa, joka toimii vaikuttavuuden edistämiseksi, eikä vain toimenpiteen toteuttaja.
Kongsgaard nostaa esiin ongelman esimerkiksi asiakasprosessin vaikuttavuuden suhteen: Käytetyt vaikuttavuustutkimukset osoittavat toistuvasti, että esimerkiksi palkkatuki työllistää paremmin kuin ohjaus ja täydennyskoulutus. Tämä on tavallaan itsestään selvää, koska näillä toimenpiteillä on eri tavoitteet ja myös eri kohderyhmät. Palkkatyön tavoite on välitön työllistäminen, kun taas ohjauksen ja täydennyskoulutuksen tavoitteet ovat moninaisempia ja kokonaisvaltaisempia.
Palkkatyö ei ole oikea seuraava askel kaikille, vaan tarjottava ratkaisu riippuu asiakkaan tilanteesta. Lisäksi ihmisten tilanteiden kehitys ei välttämättä ole lineaarista, vaan tapahtuu liikettä edes takaisin (kuten esimerkiksi työkunnon heikkeneminen/koheneminen) ja käynnissä voi olla myös useita rinnakkaisia toimenpiteitä (osaamista, työkykyä ja osallisuutta lisääviä). Tällaisten kokonaisuuksien vaikuttavuuden seuraaminen ja osoittaminen on monimutkaista ja sitä pitäisi kehittää.
Kongsgaard toteaa tähän liittyen saman mustan aukon ongelman, kuin Bredgaard (emt.), eli jos vaikuttavuuskäsitys ja sen mittaaminen on kapeaa, jää moninaisempi prosessivaikuttavuus tavoittamatta ja sen merkitys havaitsematta, jolloin vaarana on palvelun aliresurssointi.
Suomen kokemuksista ja mahdollisuuksista
Työvoimapalvelu ei Suomessakaan ole ollut ”yksi ammatti”, vaan alan asiantuntijoilta löytyy useita koulutus- ja työtaustoja, ja tämä on koko ajan moninaistunut. Työvoimavirkailijan työnimikkeiden historia ja muuntuminen kertoo osaltaan laajentumisesta ja kokonaisvaltaistumisesta: työnvälittäjä-> työvoimanevoja -> työvoimaohjaaja -> asiantuntija -> omaneuvoja -> koordinaattori -> työelämäohjaaja. (Spangar ja Arnkil 2018.)
Viime vuosikymmeninä on Suomessa työllisyyden edistämiseen liittyen tapahtunut työelämän ja työurien muutoksiin liittyvä ohjauksellisten palvelujen ja ammattien voimakas lisääntyminen, ensin peruskoulujen ja jatko-opintojen opinto-ohjauksena ja sittemmin ohjauksellisen otteen lisääntymisenä välityömarkkinoilla ja yritysten työvoiman rekrytoinnissa.
Suomessa on tästä kertynyt paljon kokemusta monissa työvoimapalvelujen uudistuksissa, työllistymistä edistävän monialaisen palvelun (TYP) ja Ohjaamojen luomisessa, ESR-hankkeissa, Muutosturva-mallissa ja viimeksi työllisyyden kuntakokeiluissa. Nämä kokemukset liittyvät ennen kaikkea työvoiman laajentamiseen ja työllistyvyyden edistämiseen niille, joilla on erilaisia vaikeuksia työelämään kiinnittymisessä. (Aho et. al. 2024, Arnkil et. al 2008, 2007, Valtakari et. al.2020.)
Ensimmäisissä työelämän kuntakokeiluissa keskeinen konsepti oli ”omavalmentajuus” (tästä käytettiin eri kokeiluissa eri nimityksiä), joka oli henkilökohtaisten työvoimapalvelujen vähentämisajanjakson jälkeen ns. normaalin hyvän asiakaspalvelun ’renessanssia’. Jo aikaisemmin olemassa ollutta henkilökohtaista asiakaspalvelua ”palautettiin” parantamalla sen resursseja ja seurantaa. ( Arnkil et. al 2019.)
Askel eteenpäin oli myös uuden kunta-alustalta toteutetun osaamisen ja identiteetin etsintä, jossa haluttiin yhdistellä erilaista ammattiosaamista. Tämä uudelleenmuotoilu on edelleen käynnissä. ’Ekosysteemirajankäyntiä’ syvennettiin ammatillisen koulutuksen, terveydenhuollon ja yhä enemmän yritysten rekrytointitoiminnan suhteen. Tämä ekosysteemikonseptin ja toiminnan kehittely on niin ikään käynnissä ja voisi olla yksi Suomen vahvuuksista (Hirvilammi et. al. 2023, Kinder et. al 2020, Osborne et. al. 2022.)
Työllistämisen kuntakokeiluissa ja varsinkin työvoimapalvelujen kunnallistamispäätöksen myötä on yhä enemmän suuntauduttu sekä yritysten rekrytointitarpeisiin että osaamiseen, eli yhteyksien kehittämiseen avoimiin työmarkkinoihin. Samalla on yhteyksiä työvoiman laajentamiseen jouduttu rakentamaan uudelleen hyvinvointialueratkaisun myötä. Alussa mainittu dilemma ja sen haasteet siis jatkuvat.
Mihin Suomessa tulevaisuudessa työvoimapalvelujen kunnallistamisessa?
Työvoimapalvelujen kunnallistaminen Suomessa toteutuu virallisesti 1.1.2025. Sitä on edeltänyt monivaiheinen valmistelu, mutta monia kysymyksiä on vielä ratkaistavana.
On merkille pantavaa, että liki 20 vuoden kokemus on Tanskassa johtanut siihen että paradigmaattisen muutoksen suhteen mennään vielä pidemmälle devoluutioon, eli hajautettuun työvoimapalvelumalliin korostamalla autonomisten kuntien vapautta ja innovaatioita työvoimapalvelujen vaikuttavuuden (ja myös kustannussäästöjen) suhteen.4 On vielä näkemättä, miten tämä uusi askel Tanskassa toteutuu, mutta Tanskalla on joustoturvamallinsa muovaamisessa vuosikymmenien käytännön kokemus ja pyrkimys pragmaattiseen konsensukseen.
Kuten alussa todettiin, Suomella on edessään monia vaikeita työelämään ja työllisyyteen liittyviä ja myös palvelujen rakenteeseen liittyviä ongelmia. Työvoimavarojen riittävyydestä huolehtiminen on ikääntymisen ja maahanmuuton haasteiden vuoksi Suomessa vaikeampaa kuin Tanskassa. Lisäksi hyvinvointialueiden muodostaminen on synnyttänyt yhteyksien luomisen murroskauden työvoiman toimintakyvyn ja kuntouttamisen kokonaisuudessa.
Suomella on kuitenkin työllisyyden kuntakokeilujen ja muiden aikaisempien kokemusten myötä runsaasti aineksia rakentaa omaa malliaan kuntapohjaisista työvoimapalveluista.
Opit Suomelle
- Hyvä kuntien keskinäinen vertaisoppiminen ja ’ekosysteemioppiminen’ alueellisten työmarkkinatoimijoiden kanssa luomalla foorumeita ja areenoita tällaiselle vuoropuhelulle.
- Monialaisten palvelujen yhteistyön varmistaminen työvoimapalvelujen kunnallistamisen ja hyvinvointialueiden uusissa rakenteissa.
- Henkilökohtaisten palvelujen toimintavapauden ja palvelukyvyn vahvistaminen ja ammatillisen moninaisuuden hyödyntäminen koko ekosysteemissä.
- Ihmisarvoisen palvelun ja kohtaamisten nostaminen tärkeäksi palveluteemaksi.
- Toiminnan kokonaisuutta tukevan monipuolisen työvoimapalvelujen vaikuttavuuden arvioinnin kehittäminen.
Lähteet
Aho, S., Arnkil, R., Hämäläinen, K., Lind, S., Spangar, T., Tuomala, J., Ojala, S., Saloniemi, A. ja Stenvall, J. (2024) Työllisyyden kuntakokeilujen arviointi. Loppuraportti. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 3: 2024
Andersen, N.A. and Breidahl, K.N. (2023) How administrative reforms influence the capacity for implementing the social investment state. European Journal of Social Security 2023, Vol. 25(2) 139–157
Andersen, N. A. (2020). The constitutive effects of evaluation systems: Lessons from the policymaking process of Danish Active Labour Market Policies. Evaluation, 26(3):257-274.
Andersen, N., Caswell, D. ja Larsen, F. (2017) A New Approach to Helping the Hard to Place Unemployed - The Promise of Developing New Knowledge in an Interactive and Collaborative European Journal of Social Security.
Arnkil R., Spangar T. & Jokinen E. (2019) Kohti laajaa työelämä- ja ihmislähtöistä työvoi- mapalvelujen ekosysteemiä - Pirkanmaan työvoima- ja yrityspalvelujen alueellisen kokeilun tutkimus. Tampereen kaupunki, Tutkimukset 1/2019.
Arnkil, R., Karjalainen, V., Saikku, P., Spangar, T. ja Pitkänen, S. (2008) Kohti työelämälähtöisiä integroivia palveluja. Työvoimatoimistojen ja työvoiman palvelukeskusten arviointitutkimus. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työ ja yrittäjyys Nro 18/2008. Työ- ja elinkeinoministeriö
Arnkil, R., Jokinen, E., Aho, S., Spangar, T., Syrjä, H., & Karjalainen, J. (2007). Muutosturva uudenlaisen yhteistyön airuena. Työpoliittinen tutkimus; No. 331
Bredgaard, T. ja Rasmussen, S. (2022) (toim.) Dansk arbejdsmarkedspolitik. Jurist- og Økonomforbundets Forlag. København.
Bredgaard T. (2015). Evaluating What Works for Whom in Active Labour Market Policies.European Journal of Social Security, 17(4):436-452.
Evetts, J. (2013) Professionalism: Value and ideology. Current Sociology Review, 61(5-6), 778-796. doi:10.1177/0011392113479316
Hirvilammi, T., Peltomaa, J., Pihlajamaa, M., Tiilikainen, S. (2023) Towards an eco-welfare state: Enabling factors for transformative eco-social initiatives. Euroopan sosiaaliturvalehti 2023. 25 (4) 445 – 463
Hemerijck, A. (2018) Social Investment as a Policy Paradigm, Journal of European Public Policy, 25:6, 810-827
Kinder, T., Six, F., Stenvall, J., & Memon, A. (2020). Governance-as-legitimacy: Are Ecosystems Replacing Networks?. Public Management Review, 1-26.
Klindt, M. P., Rasmussen, S., & Jørgensen, H. (toim.) (2020). Aktiv arbejdsmarkedspolitik - før, nu og I fremtiden. Djøf Forlag. København.
Kongsgaard, L. (2024) Ammattimaisuus, refleksiivisyys ja ihmisarvo työllistämistoimissa (Faglighed, refleksivitet og værdighed i beskæftigelses- indsatsen). Væksthuset (Tulevaisuuden työllisyystoimet esityksen liite)
McQuaid, R.W. ja Linday, C. (2005) The Concept of Employability. Urban Studies. Vol 42, No 2, 197-219 February.
Osborne, S., Powell, M., Gwendoline, H., Cui, T. ja Stroksch, K. (2022) Value creation in the public service ecosystem : An integrative framework. Public Administration Review.
Pollitt, C. (2013) The Logics of Performance Management. Sage.
Pulz, S. ja Hansen, M.P. (2024) Ihmisarvo työllistämisessä (Værdighed i en beskæftigelseskontekst). Roskilden yliopisto. (Tulevaisuuden työllisyystoimet esityksen liite)
Rosholm, M., Sörensen, K.L., Skipper, L. (2019) What effects Job Prospects? The Employability Indicator Project Væksthusets Forskningscenter. 1st edition, 1st stock 2019. Væksthusets Forskningscenter
Reformikomission esitys (2023). Reform Commission.
Tulevaisuuden työllisyystoimet (2024). Tanskan asiantuntijatyöryhmän esitys.
Spangar, T. ja Arnkil, R. (2018) Työelämäohjaus ja työllisyyden hoito. Teoksessa: Kajanoja, J. (toim.) Työllisyyskysymys. Into Kustannus Oy.
Valtakari, M., Arnkil, R., Eskelinen, J., Mayer, M., Nyman, J., Sillanpää, K., Spangar, T., Ålander, T. ja Ylikoski, M. (2020) Ohjaamot – monialaista yhteistyötä, vaikuttavuutta ja uutta toimintakulttuuria. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020: 13. Helsinki.
Julkaisija ja tekijänoikeuden haltija:
Kansallinen kulttuurisäätiö s.r. / Ajatuspaja Toivo
Toimitus: Sini Ruohonen
Taitto: Luova toimisto Muka